​2019年5月14日，中央第一生态环境保护督察组曝光了以开挖、焚烧方式进行“存量垃圾治理”项目时的环境风险——吉林省四平市执法局在存量垃圾处置过程中，未经环境影响评价审批，未配套建设异味导排和渗滤液收集处置设施，擅自对30余万吨存量垃圾倒运和分拣后进行焚烧、填埋，将治污变成新的污染过程。

2022年5月10日，项目团队在“存量垃圾治理”和“填埋场封场后的再利用”的研究文章——《开挖、焚烧填埋垃圾有风险，标准监管明显滞后》中表明，相关专项标准《存量生活垃圾治理工程项目建设标准（征求意见稿）》、《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》还未正式发布，现行相关实践可能存在监管缺失。

结合项目团队在《21个省市垃圾焚烧中长期规划观察简报（2018-2035）》一文中提及的河南、河北等省份对开挖、焚烧填埋垃圾的鼓励政策，为更全面认识以开挖、焚烧方式的处理填埋垃圾的情况，项目团队对2022年全国范围内的开挖、焚烧项目进行了检索和研究。

2022年5月，项目团队在中国政府采购网（http://www.ccgp.gov.cn/）等网站以“垃圾填埋场”“开挖”等关键词检索2022年全国范围的垃圾填埋场开挖项目，共发现12个项目正处于招标、设计或实际进行阶段。

对这12个项目的处理方式、类型、同区域焚烧项目的运行情况、地区进行了对照分析。对比法律法规中关于“存量垃圾治理”和“填埋场封场后的再利用”项目的明确定义，发现：

12个项目的填埋垃圾开挖后会送至本区域垃圾焚烧厂处理，仅3个项目明确表示会对垃圾进行筛分处理；

1个项目明确指出污染治理目标，为“存量垃圾治理”项目；0个项目为“填埋场封场后的再利用”项目；11个项目在相关材料中或提及“二次利用”、“资源化利用”、“焚烧发电原料”等关键词，项目团队认为与国际上通用的“填埋场开采”概念更为相似；

6个同区域焚烧厂在2022年1月至5月出现了最长达96天的“按生产计划停炉检修”，仅3个运行正常；另有2个处于点火试运行阶段；1个处于招标建设阶段（运行数据来自生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据公开平台）；

12个项目涉及区域包括海南省海口市、山东省枣庄市、江苏省徐州市、安徽省铜陵市、河南省鹤壁市、山东省威海市、福建省福州市、河南省漯河市、广西省百色市、广西省钦州市、江西省赣州市。

表1. 2022年的12个填埋场开挖焚烧项目

注：项目团队对是否为“存量垃圾治理”的判断基于项目相关文件中是否提及“存量垃圾治理”“臭气”“土壤污染”等环境治理相关字眼，如果提及则判定为“是”，如果没有提及则判定为“否”；

数据来源：田阳区、丰县项目资料来自中国政府采购网（http://www.ccgp.gov.cn/），枞阳县项目资料来自全国公共资源交易平台（http://ggzyjyzx.tl.gov.cn/tlsggzy/），灵山县项目资料来自广西政府采购网（http://www.ccgp-guangxi.gov.cn/home.html），徐州市项目资料来自徐州市公共资源交易平台（http://ggzy.zwb.xz.gov.cn/index.html）,福州市项目资料来自福州市发展改革委网站（http://fgw.fuzhou.gov.cn/），枣庄市项目资料来自枣庄市薛城区人民政府网站（http://www.xuecheng.gov.cn/），赣州市项目资料来自江西省公共资源交易网（https://www.jxsggzy.cn/web/），海口市项目资料来自海南省人民政府政务服务中心信息中心（http://zw.hainan.gov.cn/ggzy/），漯河市资料来自12369举报回复，威海市项目资料来自上海国标招标有限公司（招标编号：17603275）。

为提高分析的准确性，项目团队对上述项目相关环卫部门、垃圾填埋场、垃圾焚烧厂研究、采访后发现：地方政府开挖、焚烧新鲜垃圾可能与本区域垃圾焚烧厂运行负荷不足相关。其中：

河南省鹤壁市的案例最为突出，中央环保督察提出该区域新建垃圾焚烧厂实际运行负荷不足50%后，鹤壁市为完成整改任务，首先开挖1.2万吨填埋垃圾进行弥补缺口；

另外，某焚烧厂长期从业的技术人员通过电话告诉项目团队：“没垃圾可烧才出现了个别炉子长时间‘按生产计划停炉检修’的情况…我们很早就把缺垃圾的情况报送给了市里协调解决…后续挖出来的垃圾大概会送到我们这里”。

最后，基于12个项目中11个属于区别于“存量垃圾治理”和“填埋场封场后的再利用”项目的新情况，项目团队未能在法律法规中找到明确界定，参照国际上对“填埋场开采”的定义，假定这11个项目属于“填埋场开采”项目（“填埋场开采”是指从填埋场挖掘已处置过的垃圾，以回收金属、玻璃、塑料、其他可燃物、土壤，或拓展填埋场容积，或实现填埋场土地再生利用的过程，是一种资源的“再利用”方式[1]）。

结合项目团队在《开挖、焚烧填埋垃圾有风险，标准监管明显滞后》一文中对标准、监管的研究，这11个“填埋场开采”项目既不是“存量垃圾治理”项目，也不是“填埋场封场后的再利用”项目，并不适用于即将出台的两则专项标准，其中：

第一，《存量生活垃圾治理工程项目建设标准（征求意见稿）》（2021）提及：“本建设标准适用于对非正规生活垃圾堆放场、堆放的治理工程项目”，由于11个“填埋场开采”项目均是在正规卫生填埋场内进行的，所以11个项目可能暂不适用“存量垃圾治理”标准，详见图1。

第二，《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》提及：“封场后的填埋场可以进行再利用，但再利用前应进行环境影响评价，并应符合GB/T 25179的规定。以开挖方式进行再利用的填埋场，还应满足GB/T 25179中高度利用的规定”。由于11个项目并非“填埋场封场后的再利用”项目，开挖、焚烧的多为近两年新填埋的、热值水平较高的生活垃圾，所以11个项目可能暂不适用“封场后再利用”标准，详见图2。

图1. 《存量生活垃圾治理工程项目建设标准（征求意见稿）》中有关本建设标准的说明

图2.《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》中有关“再利用”的规定

另一方面，填埋垃圾是否可以被直接焚烧处理，行业标准上存在模糊性。根据GB18485-2014《生活垃圾焚烧污染控制标准》的入炉废物要求，可以进入生活垃圾焚烧炉进行焚烧处置的垃圾并不明确包括填埋垃圾（或陈腐垃圾、存量垃圾），详见图3。

图3. GB18485-2014《生活垃圾焚烧污染控制标准》中对入炉垃圾的要求

国际社会的“填埋场开采”（Landfill Mining或简称LFM）项目[2]早在1953年就有所实践，奥地利因斯布鲁克大学研究员Ortner在2013年[3]对1953-2009年60个全球范围内的垃圾填埋场开采项目统计发现，国际“垃圾填埋场开采”项目逐步转向环境目标，包括：减缓减缓气候变化、土壤污染治理、地下水治理、地表水治理、危险废物的回收、避免和减少甲烷等温室气体排放以应对气候变化等[4][5][6][7][8][9][10][11]，对2000年以来“垃圾填埋场开采”项目分析发现，全球38%、欧洲59%的项目是服务于环境治理目标。

图4. 1953-2009年全球范围内60个“垃圾填埋场开采项目”服务的目标

欧盟范围内虽然已有多个类似“填埋场开采”项目，但欧盟《废弃物指令》“Waste Framework Directive”和欧盟各国环境法[12][13]始终没有明确承认垃圾填埋场开采的价值。奥地利在《堆填区条例》“Landfill Ordinance of 2008”认为填埋场开采需要对经济和生态效益进行严格评估，预期可能最迟到2048年能够开始部分项目[14]，态度十分谨慎[15]。

美国德克萨斯州则以法律形式允许“填埋场开采”，但是对填埋场开采的环境风险尤其是空气污染有严格的限制，比如《德克萨斯州行政法规》“Tex asAdministrative Code”[16]要求开采作业中“所有可能导致气味排放增加的活动都应以不会造成滋扰的方式进行，或者只能在保持负压并由化学氧化洗涤系统或生物过滤系统控制的建筑物内进行”，技术标准十分严格。

面对垃圾焚烧厂“吃不饱”、垃圾填埋场治理需求持续存在的现实情况，“填埋场开采”项目可能超越“存量垃圾治理”“填埋场封场后的再利用”，成为了开挖、焚烧填埋垃圾的主流。

由于我国“填埋场开采”的专项标准和监管可能存在的滞后性，填埋垃圾是否可以被直接焚烧处理还存在标准上的模糊性，叠加考虑河南、河北等省份的鼓励性政策趋势，项目团队建议：

住房和城乡建设部、生态环境部等相关部门主动应对“填埋场开采”的新情况，参照国际经验，加快推进《存量生活垃圾治理工程项目建设标准（征求意见稿）》（2021）、《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》（2022）等技术标准的完善和出台，明确参照执行的要求，或对“填埋场开采”的新情况发布专项监管通知；

地方政府和企业应加强研究、慎重行事，主动以更加合规、安全、环保的方式开展“填埋场开采”活动。